‘Eigenlijk is het heel eenvoudig’

Toezicht culturele sector na crisis

De financiële crisis heeft invloed op de rol van toezichtsorganen in de culturele sector, stelt Willem van Oppen op grond van een verkennend kwalitatief onderzoek. ‘Toezicht is geen privilege meer, maar een vak.’

Bestuurskundige Willem van Oppen volgde in het eerste kwartaal van 2017 de Leergang Board Potentials van het Nationaal Register. Als praktijkopdracht deed hij een kort verkennend onderzoek naar de invloed van de financiële crisis op toezicht in de culturele sector. Hierbij zijn bevindingen.

Verliesmodel

‘Sinds begin 2017 is Rotterdam een sterrenrestaurant armer en een museum rijker. Eind maart sloot de chique eetgelegenheid in het Wereldmuseum en is het museum weer van de gewone Rotterdammer. Daarmee lijkt het toch nog goed te komen met het museum uit 1885 dat vanaf 2012 in ernstige problemen was gekomen. Als gevolg van subsidiekortingen zette de toenmalige directie vanaf 2009 een commerciële koers in. Inkomsten uit hoogwaardige en exclusieve horeca moesten een alternatief bieden voor publiek geld. Het museum werd grondig verbouwd om meer plaats te maken voor het restaurant. Daarmee kwam de museale functie op de tweede plaats. Toen het verdienmodel een verliesmodel bleek, werd er bezuinigd op de museumstaf en wilde de directie overgaan tot verkoop van het Afrikaanse deel van de collectie om door te gaan als Aziëmuseum. Toezicht van de eigenaar van de collectie, de Gemeente Rotterdam en de Raad van Toezicht op de museumplannen heeft niet verhinderd dat het Wereldmuseum in deze positie is geraakt, en anno 2017 met - o ironie - publiek geld ternauwernood van het faillissement is gered.

Verzakelijking

Het Wereldmuseum is niet de enige culturele instelling die in de afgelopen jaren te maken heeft gekregen met bezuinigingen. De wereldwijde financiële crisis die in 2008 ontstond, heeft gevolgen gehad voor de bereidheid van de overheid om te subsidiëren en van de private sector om te sponsoren. Veel culturele instellingen moesten met minder geld meer dingen doen en op zoek naar alternatieve inkomstenbronnen. Dat levert spanning op tussen de doelstelling van de organisatie en commerciële mogelijkheden voor het voortbestaan. In verband daarmee is het een interessante vraag, welke effecten van bezuinigingen en verzakelijking van de culturele sector zichtbaar zijn in samenstelling en rol van toezichtsorganen in de culturele sector.

Geen andere samenstelling toezicht

De veranderingen zijn te herkennen in de rol van toezichthouders, zo blijkt uit literatuuronderzoek en gesprekken met toezichthouders uit de culturele sector. Op de samenstelling van toezichtsorganen is (nog?) geen invloed zichtbaar, maar dat kan ook komen door doorlopende benoemingstermijnen. Aanpassing lijkt een kwestie van tijd. Deze ontwikkelingen spelen zich af tegen de achtergrond van drie elkaar versterkende ontwikkelingen: ontwikkeling van criteria voor goed bestuur en toezicht, het financiële klimaat voor subsidie en sponsoring en de relatie van not-for-profit organisaties met hun omgeving.

Code

De culturele sector was al vroeg in de weer met richtlijnen voor goed bestuur en toezicht – eerder dan bijvoorbeeld de zorg, het onderwijs of de corporatiesector. De eerste initiatieven voor richtlijnen voor goed bestuur dateren van ongeveer twintig jaar geleden. Medio 1998 werd, onder voorzitterschap van Melle Daamen, de Commissie Cultural Governance gevormd. Met de presentatie van het rapport Cultural Governance: kwaliteit van bestuur en toezicht in de culturele sector in februari 2000 kwam het onderwerp goed bestuur in de culturele sector op de kaart te staan. Het rapport bevatte suggesties voor de verbetering van het bestuur van - en toezicht op culturele instellingen.

23 aanbevelingen

Om de ideeën van de commissie in te voeren ontstond in 2003 een Handleiding Cultural Governance. Daarin stonden 23 aanbevelingen voor bestuurders, commissarissen en toezichthouders van culturele instellingen, met een uitgebreide toelichting en hulpmiddelen voor implementatie van goed, verantwoord en transparant besturen in de culturele sector. In 2006 volgde op de golven van de governance-ontwikkelingen de “Tabaksblat voor de culturele sector: de Code Cultural Governance”. In vijf thema’s werden voor drie verschillende organisatietypen 23 aanbevelingen gedaan voor goed bestuur en toezicht. In 2013 kwam daar de huidige ‘Governance Code Cultuur’ voor in de plaats: negen principes voor twee organisatietypen.

Moeilijk verhaal

Gaandeweg hebben de Code en zijn voorgangers ingang gevonden in de culturele sector: in 2013 gebruikte 80% van de instellingen de Code. Hoewel geen harde verplichting kan een instelling bijna niet anders. Indien organisatie en toezichthouders zich moeten verantwoorden, hebben zij een moeilijk verhaal als ze de Code niet gebruiken. Verder bevordert de Code - zoals door de Commissie Daamen beoogd - de kwaliteit van het toezicht. Door het opstellen van functieprofielen wordt helder welke expertise nodig is. En door open werving wordt het “visnet breder uitgeworpen” en kunnen instellingen kiezen uit kwalitatief uitstekende kandidaten. Tevens biedt de Code organisaties bescherming tegen het opdringen van toezichthouders door bijvoorbeeld subsidiegevers.

Financieel klimaat

Een tweede ontwikkeling is zichtbaar in de zekerheid van subsidie en sponsoring. Tot ongeveer 2010 konden instellingen nog rekenen op sponsoring en subsidie zonder directe tegenprestatie. Voor een directeur van een culturele instelling kwam het aan op artistiek-inhoudelijk deskundigheid . Het toezichtsteam was vooral financieel georiënteerd: jaarstukken volgens de regels uit de statuten, en een netwerk voor het behouden en verstevigen van de connecties met en tussen geldgevers. Onder invloed van de financiële crisis van 2008 droogden donaties en subsidies deels op, en deed het woord “verdienmodel” zijn opgang. Anno 2017 is sponsoring of subsidie nauw gerelateerd aan het organisatie- of beleidsdoel van de financier. De rol van de directeur op artistiek-inhoudelijk gebied is uitgebreid naar bedrijfsvoering, marketing, het zoeken naar synergie en samenwerkingsverbanden, en verantwoording voor wat de organisatie aan de samenleving toevoegt. De taken van toezichthouders op de organisatie beperken zich niet langer tot goedkeuring van de jaarstukken, maar zijn nadrukkelijk gericht op continuïteitsvraagstukken op langere termijn. Het werkgeverschap voor de bestuurder, diversiteit in geldstromen en risicoafwegingen ten aanzien van omgevingsontwikkelingen maken daar deel van uit. Toezicht is geen privilege meer, maar een vak.

Omgeving

De derde ontwikkeling is de relatie van de culturele sector met de omgeving. Overheidsorganisaties zijn van de staat, en staan onder democratische controle. Vennootschappen zijn van de aandeelhouders en leggen verantwoording af aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Verenigingen zijn van de leden, en de ledenvergadering bepaalt het beleid. Met not-for-profits in stichtingsvorm is controle en verantwoording niet zo duidelijk geregeld: van wie is de stichting? In de regel wordt dit opgelost met het construct “contract met de samenleving”: de organisatie staat ergens voor (missie) en gaat ergens voor (strategie) en baseert dat op inbreng van de samenleving. De Code gaat er vanuit dat toezichthouders de buitenwereld binnenbrengen bij de culturele instelling, en dat het toezichtsorgaan namens de samenleving toezicht houdt.

Disruptie

In die samenleving doen zich grote veranderingen voor. Europa beleeft de grootste vluchtelingencrisis sinds de Tweede Wereldoorlog. Internet maakt allerlei ontwikkelingen mogelijk die traditionele verhoudingen en markten op hun kop zetten. Men spreekt over digitale disruptie: (vaak nieuwe) bedrijven komen met verrassende producten en diensten, innovatieve businessmodellen, agressieve marketingstrategieën en innovatieve manieren van organiseren & managen. Airbnb, opgericht in 2008 is ’s werelds grootste aanbieder van accommodatie zonder zelf accommodatie te bezitten. Internetonderneming Uber, opgericht 2009 en sinds 2012 ook in Nederland actief, is ’s werelds grootste taxibedrijf maar heeft geen enkele taxi in bezit. Mensen kunnen met behulp van de app’s van deze bedrijven rechtstreeks met elkaar afspraken maken over diensten en vergoedingen. De traditionele reis- en hotelbranche en de vervoerswereld ondergaan als gevolg hiervan fundamentele veranderingen. Ook culturele instellingen en degenen die verantwoordelijk zijn voor goed bestuur en toezicht hebben te maken met deze veranderingen in de samenleving. De onzekerheden en risico’s voor de organisatie nemen toe, zowel op korte als op lange termijn. Daardoor ontstaat druk op organisatie en bestuurder en daarmee ook op het toezichtsteam. Er wordt van bestuurder en toezichthouders meer gevraagd, en ze moeten meer in hun mars hebben om de continuïteit van de organisatie te waarborgen.

Twee assen

Het lijkt er op dat het toezicht in de culturele sector zich heeft ontwikkeld langs twee assen: de as tussen reactief, door de bestuurder gestuurd toezicht en pro-actief, omgevingsgeoriënteerde toezicht; en de as tussen defence & statuten en offence & visie-missie-strategie. Er moet bij worden aangetekend dat goed bestuur en toezicht ook in de nieuwe stijl “defence” kunnen spelen, en de bepalingen van de statuten in acht moeten nemen. Organisaties die “in contro” zijn kunnen “offence” en “defence” naar gelang de omstandigheden met elkaar afwisselen. De Governance Code Cultuur speelt hierbij een katalyserende rol. Hoewel de Code al voorgangers kent van rond de eeuwwisseling is pas onder invloed van de kredietcrisis en parallel daarmee veranderingen in de samenleving duidelijk werk gemaakt van goed bestuur en toezicht. De veranderende omstandigheden tussen 2006 en 2010 gaven een sterke impuls aan implementatie van de Code, en daarmee aan het denken over de samenstelling en rol van het interne toezichtsteam.

Pro-actief

Eerst iets over de toezichtsrol. De veranderde financiële omstandigheden hebben bestuur en toezicht nader tot elkaar gebracht in hun streven om het scheepje tussen Scylla en Charybdis door te manoeuvreren. De rol van het toezichtsorgaan is veranderd van ‘op de winkel passen’ in het analyseren van risico’s voor de middellange en lange termijn en het scheppen van voorwaarden om die risico’s te mitigeren. Een toezichthouder anno 2017 moet pro-actief toezicht houden, onder meer door zichzelf te informeren over het werkveld waarin de organisatie actief is.

Andere competenties

De veranderde rol van het toezichtsorgaan is van invloed op de samenstelling. Hij vraagt andere competenties en expertise van toezichthouders. Onder andere de flexibiliteit om zowel de statutair vereiste taken te vervullen als concreet bij te dragen aan invulling van de organisatiedoelstelling op lange termijn. Het mechanisme is dat de Code de open en objectievere selectie van toezichthouders bevordert, wat leidt tot een toezichtsteam dat in staat is om inhoud te blijven geven aan het contract met de sterk veranderde en veranderende samenleving. De samenstelling van de raad van toezicht heeft meer dan vroeger een relatie met de missie en de strategie van de organisatie. Over dat laatste moet overigens worden opgemerkt dat het toezichtsteam dat invulling moet geven aan het “contract met de samenleving”, in samenstelling daarvan een afspiegeling behoort te zijn. Zeker in de culturele sector is daar nog veel te winnen: jongeren en Nederlanders met een migratieachtergrond zijn in toezichtsorganen in het algemeen niet vertegenwoordigd - en vrouwen nog altijd in de minderheid.

Tot besluit

Dit leidt tot de conclusie dat de financiële crisis invloed heeft op de rol van toezicht in de culturele sector. Naast de rol van financieel toezicht is er belangrijk meer nadruk komen liggen op werkgeverschap en advisering. De toezichtsrol is daarmee aanmerkelijk uitgebreid en verzwaard. Dat zou aanleiding kunnen zijn tot de gedachte dat toezicht er niet gemakkelijker of leuker op is geworden. Toezicht is geen privilege maar een vak, en van toezichthouders wordt veel gevraagd, ook in bevlogen maatschappelijke sectoren als cultuur en welzijn. Goed toezicht is uitdagend, niet moeilijk of vervelend. In de Toolkit Commissariaat van het Nationaal Register wordt een – in elk geval bij eerste lezing – geruststellende citaat van een commissaris over goed toezicht aangehaald: Eigenlijk is het heel eenvoudig: afstand houden, kritisch blijven, geen vriendjes worden, gewoon in de vergadering zeggen wat je dwarszit en je verantwoordelijkheid nemen. Een goede leidraad is vaak te herkennen aan zijn beknoptheid.

Auteur(s)
Willem van Oppen
bestuurskundige
Dit artikel is gepubliceerd in
GU2017jul

Nationaal Register

Jan van Nassaustraat 93
2596 BR Den Haag
T 070-324 30 91
info@nationaalregister.nl

Governance Update nieuwsbrief

Volg ons